前言
近年来，虚假工商登记类案件在各个法院收案总量中所占比重日益增加，其中，尤以虚假公司登记类纠纷为主。公司登记是工商行政管理部门根据公民、法人或者其他组织提出的公司设立、变更或注销申请，经依法审查，准予其申请的一种行政行为。对申请公司登记材料的审查，主要分为形式审查和实质审查两种。形式审查，是指行政机关审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式，对于申请材料的真实性、有效性不作审查。实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。
设立公司登记制度的主要目的，在于公示公司信息，以保护交易第三人利益，维护交易安全和迅捷。基于此，工商登记机关在办理公司登记事宜时，弱化监管职能，实行形式审查。而一些申请人出于不法目的，如洗钱、非法牟利等，冒用他人身份设立公司或进行公司变更登记，从而申请人提供虚假身份资料、股东出资不实等违法行为时有发生。当公司登记制度无法发挥经济监管作用，也不能正确提供公司信息，而可能成为滋生犯罪行为的“温床”时，作为公司登记主管机关的工商行政管理部门成为行政诉讼被告的几率就越来越高。
一、虚假工商登记类行政案件基本情况
石景山法院2015年1月至2017年10月共受理行政诉讼案件370件。其中，2015年虚假工商登记类行政诉讼案件数量为2起，2016年此类案件在全年均有分布，共出现11起因当事人身份证丢失引发虚假工商登记的行政诉讼案件，2017年1月至10月共受理8起虚假工商登记类行政诉讼案件。
从案件类型来看，虚假工商登记类行政诉讼案件主要分为三类：一是因当事人身份证丢失而被他人冒用身份进行虚假公司设立引发纠纷；二是因当事人身份证丢失而被他人冒用身份进行虚假公司变更登记行为引发纠纷；三是股东之间发生股权转让纠纷引发的虚假公司变更登记纠纷。公司设立登记需要取得工商行政管理部门的行政许可，公司变更登记或是需要取得工商行政管理部门的行政许可，亦或只需要工商行政管理部门进行备案。无论是哪种情况，在虚假工商登记类行政诉讼案件中，行政诉讼被告都是工商机关。
从案件审结情况来看，共审结17件案件，其中，裁定驳回起诉4件，判决驳回诉讼请求1件，判决撤销被诉行为11件，原告撤诉1件，判决履行法定职责0件，判决确认违法0件，判决维持被诉行为0件。可以看出，此类案件大部分都进入实体审理阶段，并且行政机关败诉率较高。
二、虚假工商登记类行政案件特点
一是虚假工商登记纠纷发生原因相似。虚假工商登记纠纷发生的原因，一般是由于当事人身份证丢失，被他人冒用身份信息并伪造签名进行公司设立登记或者公司变更登记。冒用他人身份信息并提供虚假工商登记材料的行为人一般会委托工商登记代理机构到工商机关完成相关公司设立登记或公司变更登记事宜。被冒用身份信息的当事人一般要经过很长时间，才能发现自己身份信息被他人冒用，继而到工商机关查证并通过不同途径解决身份信息被冒用问题。
二是虚假工商登记纠纷具有不同解决途径。当事人发现身份信息被冒用进行虚假工商登记后，一般有三种途径解决问题：一是向工商机关提出申请，请求工商机关依法调查并撤销虚假工商登记；二是以工商机关为被告，向法院提起行政诉讼，请求法院撤销虚假工商登记；三是以虚假工商登记指向的公司或行为人为被告，向法院提起民事诉讼。
三是虚假工商登记类行政案件审理重点突出。此类案件立案后进入实体审理阶段时，法官审查的重点在于是否存在虚假工商登记事实。原告一般主张自己的身份证丢失，他人冒用自己的身份信息并伪造自己的签名进行公司设立登记或公司变更登记，被告工商机关按审理要求提供当初第三人办理公司登记提交的材料，原告可以申请将工商登记材料中的笔迹送到专业司法鉴定机构进行笔迹鉴定，法官将依据司法鉴定机构的鉴定结果来判断是否存在虚假工商登记。所以，专业司法鉴定机构的鉴定结果在此类案件中显得尤为重要。
四是虚假工商登记类行政案件审理周期较长。正如前文所说，虚假工商登记类行政案件中司法鉴定机构的鉴定结果很重要，此类案件除了涉及登记材料鉴定，还涉及追加第三人及公告送达等问题，公告送达根据案情不同还包括追加第三人的公告送达、裁判文书公告送达等内容。不仅司法鉴定机构的鉴定时间无法掌控且时间较长，而且法律规定每次公告送达的周期是60天。因此，虚假工商登记类行政案件的审理周期普遍较长。
五是被诉工商机关无责败诉比率大。《公司登记管理条例》第五十一条规定：“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：(一)申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。......”《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》规定：“申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担。……因申请材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机关不承担相应责任。”因此，工商机关只对申请材料进行形式审查，对申请材料的真实性不负审查责任。法院即使撤销虚假工商登记，工商机关也不用承担败诉责任。
三、虚假工商登记类行政案件存在的问题
（一）撤销虚假工商登记易引发后续风险
在虚假工商登记类行政案件中，法院主要围绕工商机关行政行为的合法性进行审查，以工商登记机关是否履行了法定职责、程序，是否对材料中存在的明显违法情形尽到了审慎审查义务为标准。如果法院经审查认为，工商登记所依据的申请材料中存在虚假内容，并以此为由撤销该工商登记行为，则会产生后续风险：
其一，就虚假公司设立登记而言，如果法院撤销公司设立登记，可能导致债权人利益或公共利益无法获得保护，一旦法院把公司撤销了，公司即从法律上不存在，债权债务关系中没有承担义务的主体，公司在被撤销以前的对外债务、应缴纳的税款或罚款等将无法实现。
其二，就虚假公司变更登记而言，当法院撤销公司变更登记后，公司登记状态恢复到变更之前的情形，此时，对变更状态不知情的善意第三人继续与被撤销的公司进行商业往来，则善意第三人的合法权益将遭受损害。
其三，虚假设立或变更公司登记，可能涉及洗钱、避税等违法行为，撤销虚假工商登记后，致使犯罪分子逃脱法律的规制和惩罚。目前，我国法律对恶意进行虚假登记者尚无明确条文直接追究其法律责任，导致被冒用身份者去公安机关报案或者到工商机关申请处理此类纠纷，都不被受理。
（二）工商登记机关形式审查导致虚假工商登记频发
当下，工商登记机关对申请登记材料仍然是进行形式审查，原因有以下几点：一是现有法律法规并未规定工商登记机关必须对申请材料全部进行实质审查。《行政许可法》明确规定只有法律法规规定进行实质审查的，行政管理机关才应实施实质性审查，而《公司登记管理条例》和《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》等都规定了工商登记机关对申请登记的材料进行形式审查。二是登记机关的登记行为不是一种确权行为，而是将申请人已经确权的结果和内容进行登记和向社会公示，因此登记行为的性质决定登记机关的审查只应为形式审查。三是登记机关是行政管理机关，其管理对象的数量极为庞大，登记机关无法对其申请的事项都实施实质审查。
然而，工商登记机关的形式审查并不能保证申请材料的真实性，一旦不法分子提供虚假材料申请工商登记，形式审查相当于为不法分子开辟了“绿色通道”，不法分子可以轻而易举地完成虚假公司登记，对他人的合法权益造成损害。
（三）工商登记代理机构违法行为缺乏监管
工商登记代理机构是在公司或个人提出申请到办理完毕全部登记手续的过程中，为其提供咨询、办理、联系等服务，并收取代理服务费的组织。按照经营范围的重点分布来看，工商登记代理机构主要包括两种类型：一是专营性机构，主要提供工商登记过程中的各种手续代理，同时代办资质或验资、审计等相关服务；二是兼营性机构，以会计、审计等财务服务为主，以办理开业变更等工商登记手续为辅。
按照现行法律法规，工商登记代理机构只要符合公司、个体户登记的基本条件就可以成立，工商登记代理行业的市场准入门槛极低。从整体上看，大部分从业人员都没有经过业务培训，业务水平参差不齐。在国家法律法规对中介市场缺乏管理的情况下，工商登记代理机构行为不规范，提供虚假信息骗取客户钱财，或者为招揽业务从事虚假工商登记代理行为等事件时有发生。
（四）虚假工商登记纠纷肇事源头难以切断
虚假工商登记纠纷之所以频繁出现，一个很重要的原因在于当事人丢失身份证后被他人冒用。身份证丢失引发虚假工商登记纠纷的背后，存在两个关键问题：一是身份证丢失未挂失成为当下常态；二是即使丢失身份证的当事人完成了挂失程序并补办了新的身份证，丢失的旧身份证被他人持有后仍然可以使用。
不法分子冒用他人身份信息完成虚假工商登记行为后，一旦发生法律纠纷，追责到身份证显示的当事人时，丢失身份证的当事人缺乏证据证明曾经对外公示过身份证丢失情况，继而承担相应的法律责任。此外，即使丢失身份证的当事人到公安机关完成挂失手续，丢失的身份证只要在有效使用期限内仍然可以被捡到、持有人使用，从而出现新旧身份证同时使用的局面，为不法分子逃避法网制造可乘之机。
四、虚假工商登记类行政案件的对策研究
（一）发挥工商登记机关在虚假工商登记纠纷中的主体作用
实践中，当事人发现身份信息被冒用进行虚假工商登记后，一般倾向于到法院提起行政诉讼，直接请求撤销虚假工商登记，导致虚假工商登记类案件积压在法院行政审判庭，工商机关在监管虚假工商登记行为的过程中扮演着被动角色，存在懒政现象。在虚假工商登记纠纷中，工商登记机关在虚假工商登记纠纷的解决过程中应当发挥主体作用：
一是事前建立和完善告知制度，履行审慎审查义务和监管义务。其一，通过告知制度进一步明确当事人的权利和义务，对当事人的权利进行充分保护。其二，按法定要求开展听证，履行审慎审查义务。其三，严格规制工商登记代理行为，可以从两方面采取措施：一是实行工商登记代理机构信用评级制度，根据工商登记代理机构办理执照的信用记录实行信用等级升降制度，对严重违法违规的代理机构，取消其经营资格，对涉嫌刑事犯罪的，由公安机关立案调查；二是开展工商登记代理机构从业人员备案工作，对从事工商登记代理服务的个体工商户建立动态名单进行备案，并在官方网站同时公布该动态名单，只有经过备案的人员才能到登记大厅提交资料，代办工商登记。
二是事中工商登记审查实施区别原则。《公司登记管理条例》第五十三条第二款规定：“公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。”该条文实际上为工商登记机关进行实质审查预留了余地。工商登记工作人员通过对登记材料进行直观的、书面的审查就可以发现的问题，这种审查应属于形式审查的范畴。当有影响登记机关合法作出行政行为的因素出现时，应该转入实质审查，一般来说有以下几种情况：一是登记机关怀疑申请人提交的材料有虚假的成份；二是登记机关在登记未完成之前收到涉及此次登记的相关举报；三是利害关系人对此次登记向登记机关提出异议；四是登记机关认为有可能影响社会公共利益的。
三是事后加强工商登记监管力度。对虚假工商登记行为的监管，涉及刑事犯罪的，应当由公安机关管辖，尚未达到犯罪标准的，由工商登记机关依法处理。依据《公司法》第一百九十八条和《公司登记管理条例》第六十四条规定，对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，工商机关应当责令改正并处以罚款，对情节严重的，还应当撤销公司登记或者吊销营业执照。工商登记机关工商登记机关撤销、改变工商登记都要坚持比例原则进行利益衡量，选择对相对人利益损害最小且不损害法律关系稳定性、不损害社会公共利益的方式。
（二）加强公安机关对虚假工商登记行为的打击力度
虚假工商登记类案件中，行为人恶意进行虚假工商登记，破坏社会治安和经济秩序，公安机关应当加强执法打击力度，采取有效措施围堵虚假工商登记行为。
一是探索建立全国联网系统，及时查询身份证丢失状态。身份证丢失后被不法分子利用来进行经济犯罪的可能性大，因而，当事人应当依法妥善处理身份证丢失问题，保留挂失证明材料，包括因身份证被盗窃而去公安机关报案的受案回执证明，和因身份证丢失而去公安机关补办身份证的补办证明，证明原有身份证已经失效，并且新的身份证与原有身份证的使用期限不同，起到鉴别作用。公安机关积极探索从技术层面上建立全国联网系统，加强对虚假身份信息的甄别能力，利用全国联网系统查看身份证丢失信息，堵住恶意进行虚假工商登记的行为人利用丢失身份证从事违法行为的路径。
二是依法打击虚假工商登记活动中的违法犯罪分子。依据《中华人民共和国刑法》第一百五十八条的规定的，申请公司登记使用虚假证明文件或者采取其他欺诈手段虚报注册资本，欺骗公司登记主管部门，取得公司登记，虚报注册资本数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处虚报注册资本金额百分之一以上百分之五以下罚金。恶意进行虚假工商登记行为人扰乱经济秩序，达到妨害对公司、企业的管理秩序罪犯罪标准的，公安机关应当依法追究犯罪分子的法定责任。
（三）完善司法机关在虚假工商登记类案件中的审判路径
根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的规定，如果法院在案件审理过程中发现工商登记所依据的申请材料中存在虚假内容，则法院直接判决撤销被诉登记行为，这种做法容易引发后续风险问题，因而，对此问题进行反思，提出新的审判路径。笔者认为，法院在收到此类行政案件后，应当告知当事人先行解决民事争议。针对三种不同的虚假工商登记类行政诉讼案件，按照下列不同方式对应解决：
一是如果当事人被冒用身份设立公司的，被冒用身份的人应当起诉具体从事公司设立登记的中介机构或者个人，提起民事侵犯姓名权之诉或确认委托协议是否有效之诉；
二是如果当事人被冒用身份进行公司变更登记并登记为某公司股东的，一般而言，被冒用身份的人应当提起民事诉讼，确认股东会决议或者股权转让协议是否有效，但是，如果存在中介机构或个人故意冒用他人身份办理公司变更登记，则被冒用身份的人也可以提起民事侵犯姓名权之诉或确认委托协议是否有效之诉；
三是涉及股东之间股权纠纷的，当事人应当提起民事确认股东会决议或股权转让协议有效之诉。民事争议处理期间不计算在行政诉讼期限内，已受理的，裁定中止行政诉讼。
此外，民事诉讼中，已经认定相关股东会决议或股权转让协议无效的，工商登记机关可以直接依法处理虚假工商登记行为，不需要再经过行政审判来处理虚假工商登记行为。
结语
虚假工商登记类案件层出不穷，需要工商登记机关履行审慎审查义务，需要公安机关加强执法打击力度，需要司法机关做好审判过程中的真实性审查，需要加大对工商登记代理机构及其从业人员的监管，更需要被他人冒用身份信息的当事人提高自我保护意识。只有从各个方面做好监管和防范工作，才能抑制虚假工商登记类纠纷愈演愈烈之势，维护市场经济秩序的稳定，构筑公共信用体系和社会诚信氛围。