习近平总书记在党的十九大报告中指出,要打造共建共治的社会治理格局,加强社区治理体系建设,推动社会治理中心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。随着城市房地产业迅速发展,住宅商品化进程不断加快以及物业管理服务市场化,城市住宅小区内业主共同聚居已成为现代生活常态,业主委员会在城市化进程和社区建设中不断得到发展和壮大。业主委员会作为新兴的社区自治组织,在维护全体业主在物业管理活动中的合法权益、促进社区安定和谐等方面发挥了重要作用。但是,伴随着民主意识、法律意识以及维权意识逐步提高,不同业主利益需求多样化,城市住宅小区内业主委员会与业主、物业企业、房地产开发商以及政府、居委员会之间的问题越来越引起社会广泛关注,矛盾冲突愈加激烈,由此引发越来越多的纠纷诉至法院。课题组立足于五年来(2013年1月1日至2017年12月31日)涉业主、业主委员会1573件纠纷案件统计数据分析,在深入调查业主委员会运行现状基础上,围绕业主委员会运行纠纷案件类型特点、突出问题、成因等进行归纳总结分析,并提出完善的对策和建议,以期对今后类型化案件化解具有积极的借鉴意义。
一、 现状调查:业主大会、业主委员会成立和运行中的
利益冲突
据统计数据,截至2017年底,北京全市有物业服务项目7000个(项目类型如图表一.1),登记备案有资质物业服务企业3135家。其中,住宅类项目、商住类项目共计4099个,占总物业服务项目59%;而已成立的业主委员会共计1198个,业主委员会成立数量占住宅类项目29%(图一表.2),占全市物业服务项目17%,业主委员会成立难等问题短期内难以解决。从已成立业主委员会运行效果看,规范运作业主委员会所占比例不高,不规范运作成为一些矛盾纠纷根源,相当比例社区冲突事件直接或间接与业主委员会相关,成为行业发展面临的难题之一。
(一)业主委员会内部自治管理矛盾冲突问题
一是业主委员会成立难,成立率低。业主对成立业主大会或参与共同管理物业事务积极性不高,业主委员会成立后难以得到认同;业主与业主委员会之间权利义务关系不明确,业主委员会对社区内业主不能形成有力制约,工作被动、效率低。个别业主缺乏自律,无视管理公约,擅自占用共用部分或侵害相邻业主利益引发矛盾冲突。二是业主委员内部组织机构松散,组织管理和决议程序不科学、不规范、不公开等问题,引发业主及群体间的利益冲突。业主大会或业主委员会的决议或决定侵害业主合法权益或忽视业主的知情权和监督权,造成业主的不满或抵触。
业主委员会占全市物业服务项目比例
据统计,以业主委员会为被告的业主知情权和撤销权案件662件,占42%,业主与业主委员会内部利益冲突呈日益尖锐化趋势。三是业主委员会委员缺少资格限制及任期届满后考评机制。业主委员会成员不胜任职责、随意辞职、辞职后补选难、任期届满后难以延续等问题突出。从业主请求撤销对象的决议内容看,相当一部纠纷涉及业主委员会委员选聘、任职资格、换届后印章交接等问题,集中反映了业主委员会换届引发的利益矛盾冲突。
(二)业主委员会对外运转参与社区治理的利益冲突
业主、业主大会、业主委员会、物业企业、开发商等主体利益需求不同,各方如就利益冲突不能协商解决,由此可能引发系列纠纷。
一是业主委员会与开发商就处理房产销售过程中违约、违规以及建筑物专有、共有部分权属等产生的利益冲突。二是业主委员会与物业企业就共同物业管理事务、物业服务合同履行、公益项目收取、分配等问题产生的利益冲突。物业企业选聘、收益项目利益分配、公共维修资金使用等关系到全体业主切身利益,多成为业主、业主委员会与物业企业纠纷爆发的集中点。三是业主委员会与居委会、政府管理部门因沟通、协调不畅导致冲突。主要表现业主委员会在筹备、选举与居委会的介入不能和谐互动;街道办事处、乡镇政府对指导成立业主大会多存顾虑,持消极态度,怠于履行协助和指导监督职能,业主委员会与政府管理部门经常就业主委员会备案登记审批或监督管理问题不断产生行政争议。
二、 基本情况和特点:业主委员会诉纠纷案件分析
根据北京法院智汇云智能搜索统计数据分析,自2013年1月1日至2017年12月31日五年期间,北京市法院审理的1573件涉业主、业主委员会基于建筑物区分所有权、业主撤销权、知情权等纠纷案件(不含物业服务合同类案件)总体上呈以下特点:
(一)案件数量增长幅度较快,收案量总体呈逐年上升趋势
近年来,由于民主意识、法律意识增强以及业主委员会代表业主维权运动的增加,使得业主、业主委员会与物业企业、开发商之间的利益冲突日益复杂化、尖锐化,各类矛盾所引发的诉讼纠纷频发。近五年北京法院共受理业主、业主委员会、物业企业、房地产开发商之间因住宅小区建筑物专有、共有部分权利归属、使用、收益、处分以及业主共同行使物业管理权、知情权、监督权等纠纷案件合计1573件(详见图三)。其中,2013年213件、2014年183件、2015年235件、2016年566件、2017年366件。因业主委员运行不规范、不透明引发的业主撤销权、业主知情权纠纷案件快速增长。其中,2013年受理业主撤销权、业主知情权案件51件、2014年36件、2015年86件、2016年324件、2017年165件,案件数量总体呈增长趋势。
(二)案件类型和案由高度集中,诉讼参与主体范围广
从受理案件类型、案由分析,业主、业主委员会的案件类型和案由高度集中,主要集中在建筑物区分所有权(包括业主专有权、业主共有权、车位、车库纠纷)、业主撤销权、业主知情权诉讼纠纷类型,诉讼参与主体类型呈多样化特点,既包括房屋所有权人、共有人、使用权人、实际使用人,又包括业主委员会、物业企业、房地产开发商、相邻业主等。业主共有权、业主撤销权、业主知情权等案件类型,一般涉案人数众多,涉及人员范围广,社会影响大。据统计数据,建筑物区分所有权(业主共有权纠、车库、车位)纠纷案件865件,占54.9%;业主撤销权纠纷案件499件,占32%;业主知情权纠纷163件,占10%;业主就建筑物专有部分的权利归属、使用、收益、处分等业主专有权纠纷案件46件,占3%。
(三)案件法律关系复杂化解难度大,呈“两低两高”趋势
涉业主、业主委员会的案件事实认定和法律关系相对复杂,多重不同法律关系相互交织,既可能涉及业主与物业使用人租赁或借用法律关系、业主或物业使用人与物业企业物业服务合同或侵权法律关系,也可能涉及开发商、业主委员会与物业企业之间的关系(如上文图二)。业主撤销权纠纷,既涉及对当事人起诉或应诉主体资格等程序性事实的审查,又涉及对业主大会或业主委员会决议程序的合法性、是否侵害业主实体权益等事实的审查判断(见图表六),不同法律关系相互交织,程序与实体事实双重审查判断,加大了案件审理和化解难度,不同利益主体对诉求预期和诉由主观认识差异大,矛盾累积时间长,积怨深,处理不当可能导致矛盾激化,即便通过法院诉讼的方式亦难以得到有效化解。
与此相对应,案件处理整体呈调解率、服判息诉率低,上诉率、申请再审率高即“两低两高”趋势。据统计分析,当事人不服一审判决上诉案件345件,上诉率29%;二审终审判决后,不服二审终审判决申请再审案件18件,申请再审率1.5%。例如,业主共有权案件上诉37件,上诉率40%;业主撤销权案件上诉98件,上诉率25%;业主知情权案件上诉率22%。业主撤销权、业主知情权案件裁判难以实现当事人预期效果,相当一部分案件经二审、再审程序,仍难以有效化解,涉诉信访压力加大。
(四)纠纷具有群体性,社会关注程度和潜在影响大
业主委员会代表全体业主提起涉及小区公益收入项目分配、公共维修资金使用、公共场地权属争议等案件,一定程度上有公益维权性质,社会关注度高,广大业主反映强烈,发生群体性纠纷风险大,隐含潜在不稳定因素。一些业主就利益共性问题达成共识或形成利益共同体,而代表不同利益的业主可能单独形成共同利益联合体或分别与业主委员会、开发商、物业企业等形成其他利益群体,涉及纠纷人数众多,少则十几人,多则几十或上百人,不同利益群体间往往存在难以调和否认利益冲突,纠纷的群体性特征使得案件处理结果可能具有一定示范效应,社会关注程度高,影响面大,处理不当易导致群体性冲突风险,影响社会的稳定。业主撤销权、业主知情权纠纷案件,作为原告起诉的诉讼主体具有较强集团诉讼性质,当事人呈明显群体化特征。
三、问题与不足:业主委员会社区治理功能发挥受限
(一)业主委员会法律责任性质不明,参与社区治理活动和维护业主权益行为能力受限
我国《物权法》、《物业管理条例》均未明确规定业主委员会的法律性质。业主委员会法律责任主体性质不明确造成现实中其民事权利能力和民事行为能力受限,使业主委员会在日常权利行使过程中遭遇很多难题,甚至在处理日常事务时处于被动境地,不利于维护全体业主的合法权益。《物权法》第78条虽规定业主大会或者业主委员会可作为业主撤销权被告,但未能明确是否享有原告民事活动的主体地位,亦未明确与其他法律行为主体的法律关系。
(二)业主委员会诉讼主体地位不明确,司法裁判尺度难统一
法律、法规对业主大会、业主委员会的法律地位未作具体明确规定,导致业主寻求司法救济、维护自身权益可能落空,直接影响裁判者对代表全体业主的诉讼主体的不同认定,不同法院对业主大会、业主委员会的诉讼主体资格认定分歧,造成司法实践的极大不便。《物权法》第83条第2款虽规定业主委员会在特定区域范围内针对特定“公益行为”作为原告起诉的权利,但对特定区域范围之外其他事宜须经业主大会授权具备起诉资格。作为社区自治组织是否具备诉讼主体资格能够当然地参加民事诉讼,面临立法、司法解释填补的空白。关于业主委员会能够起诉和应诉范围以及是否需要业主大会授权问题,有的认定业主委员会可直接以自己名义参加诉讼;有的认定必须取得全体业主或业主大会授权才具有提起诉讼的资格;有的认定执行机构不具有诉讼主体资格,业主大会具备当事人诉讼主体资格,可以被告名义参加诉讼;有的认定业主大会系决策机构,不直接对外从事民事活动,不具备当事人诉讼主体资格。
如何界定业主委员会“公益诉讼”范围,对其起诉或应诉是否应经业主大会授权以及对授权是仅进行形式审查还是实质审查,对业主大会授权起诉事项要求 “一事一授权”还是集中授权等问题应当由上级法院予以明确。业主大会、业主委员会诉讼地位分歧导致业主委员会、业主大会、业主群体对同类型、同一事项纠纷分别起诉、重复起诉引发的矛盾冲突不断,各区县法院所掌握的司法裁判标准和尺度不一,影响人民法院司法权威和公正裁判形象。
(三)业主大会、业主委员会职权责划分不清,影响职能有效发挥
业主自治团体之间关系定位不明确,相互之间未形成完善的管理和制约机制,导致职权不分,降低了自治团体的民主性和业主参与的积极性。《物权法》第76条、《物业管理条例》第11条、第15条分别规定了业主大会、业主委员会的权利和职责,但相对于繁杂多变的现实状况,业主大会、业主委员会具体权限划分界定显得过于原则,造成业主委员会职责范围相当模糊,在权利行使中不断与业主、物业企业等主体产生利益冲突,影响社区自治管理功能发挥。法律虽规定了业主委员会的职权,但未明确其法律责任及责任后果承担,现实中业主委员会滥用职权或怠于履行职责,侵害业主合法权益情形时有发生。业主委员会职责履行需要大量时间、精力投入,且由热心公益事业、责任心强、一定组织能力的业主兼任执行。因目前奖励酬劳制度缺失导致权利义务分配不平衡,以致业主委员会委员面临各种利益矛盾冲突时,多采取消极、离职方式被动应付,甚至有的出现集体辞职现象。离职后选举、换届成为难题,严重影响业主委员会职能的正常发挥和小区和谐秩序安全。
(四)业主委员会组织机构不健全和社区治理理念不高,违法现象时有发生
业主委员会作为业主大会常设执行机构,须遵循社会组织运行所必备的规则、章程和程序。一些业主委员会不能有效参与社区治理活动,很大程度上是因缺少必备组织章程;业主公约、业主大会议事规则等对内部议事规则、表决程序、职责分工、办公、经费来源保障等相关重要事项缺乏规定或约定的内容冲突;组织机构内部议事制度不健全,不能作出有效决议和管理决定,致使小区物业管理混乱。从自治理念角度看,业主委员会或成员缺乏民主意识、服务意识和协同合作理念,缺乏组织业主参与社区公共事务管理的能动性、主动性,缺乏对业主应有尊重:有的擅自越权,不征求业主意见,独断专行,擅自作出有损于业主利益决定;有的利用职权徇私舞弊,谋求私利,挪用、侵占公共维修基金,非法占用共用设施,背离业主委员会的宗旨。
(五)业主委员会运作缺乏有效监督制约机制,监督和管理存在漏洞
《物业管理条例》虽规定了业主、业主大会有监督业主委员会的职责,但没有对应程序保障和监督机制,没有权力行使的监督机构。业主委员会在实际运作中拥有相当大的决策权,临时组成的业主大会对业主委员会的监督存在实际的困难,个别业主力量难以实施有效监督。多数业主委员会处于自发、自律活动状态,相关区、县政府管理部门除履行备案登记职责外,缺乏纠纷裁决权和问责机制,监督、管理和指导职责执法主动性受限。从司法角度,业主大会、业主委员会成立、解散、委员资格等问题因不属于法院管辖范围,相关问题无法通过诉讼途径救济予以纠矫正。
四、对策与建议:走出业主委员会社区治理的困境
(一)业主委员会法律主体性质认定:非法人组织民事活动主体资格
业主大会和业主委员会作为业主团体自治管理性质的组织。通常认为,业主委员会作为业主大会执行机构,根据法律规定及业主大会授权可作为民事主体从事民事活动,所产生法律后果由全体业主承担。业主委员会作为代表全体业主共同利益、监督物业企业管理运作的民间性组织,其权力基础源于所代表业主对物业拥有所有权,代表全体业主对物业有关一切重大事项拥有决定权。理论和实务界多数观点认为,业主委员会性质应纳入民法规定的其他组织范畴。课题组认为,根据《民法总则》第四章有关非法人组织的规定,经依法登记备案的业主委员会虽不具有法人资格,但属于能够依法以自己的名义从事各种民事活动,具有应受民法调整的“非法人组织”民事主体资格的地位。
业主委员会作为执行机构和常设机构,是共同行使共有财产共有权和共同事务管理权的自治组织,主要职责是维护全体业主的权益,权利行使范围应限于物业管理活动和不动产公共区域有关的、涉及全体业主公共利益之事宜,其职权范围应当由法律、行政法规、管理规约和业主大会决定,职权行使应遵照“法无授权即禁止”原则在授权范围内行为,不得作出与物业管理无关的决定,不得从事与物业管理无关的活动,也不得作出与共有财产和共同事务管理无关的活动。因此,在涉及物业管理区域内公共事物(涉及公共权益)时,业主委员会享有完全从事民事活动的主体资格。
(二)业主委员会诉讼当事人能力认定:授权范围内诉讼当事人资格
1.业主委员会民事诉讼主体资格问题。民事诉讼主体资格并不等于民事主体资格,具有民事主体资格并不当然具有民事诉讼主体资格。审判实务界一般否定业主大会诉讼主体资格。业主委员会实体法上非法人组织性质和诉讼法上其他组织诉讼主体地位,决定了其民事权利能力和诉讼行为能力并非完全对应。业主委员会无独立的财产和自身独立的利益,作为业主代表机构所实施的民事活动法律后果由全体业主承担最终责任。因此,在业主委员会诉讼主体资格上,为保障业主对小区诉讼事务的知情权,限制业主委员会诉权的滥用。业主委员会对业主共同决定事项涉及实体权利处分以及诉讼权利行使问题,应取得业主大会的决议授权。业主委员会在职责范围内,经业主大会授权,有权就与物业活动有关涉及全体业主公共利益事宜,以原告身份提起民事诉讼。
2.业主委员会参与诉讼活动资格的审查及限制。业主委员会参加诉讼的,应当提供其依法成立的证明材料。首先,业主委员会作为原告提起诉讼的,可从形式上审查起诉是否经业主大会会议或其他合法方式获得授权,管理规约或业主大会决议等概括性地授予业主委员会对特定范围内事项提起诉讼权利的,诉讼中权利处分行为,如变更、放弃、承认诉求、进行和解等与起诉授权的范围保持一致。其次,审查业主委员会是否具有诉的利益即是否涉及小区业主物业公共利益。与物业管理无关的或只涉及个别或部分业主事宜,业主委员会无权向法院提起诉讼。最后,业主委员会已经作为当事人参加诉讼,业主要求作为共同诉讼主体参加诉讼的,不予准许。对业主违反业主公约的行为,业主委员会可以业主违反业主公约为由对特定业主提起诉讼。
3.业主委员会参与诉讼授权方式认定问题。行政诉讼领域对业主委员会代表业主参加诉讼多采取“严格主义”的“一事一授权”做法。民事诉讼领域亦有坚持 “一事一授权”的做法。课题组认为:考虑目前业主大会及业主委员会现状,采取业主大会“一事一授权”不仅对权利保护和救济设置较大障碍,而且降低权利救济、实现的速度和效率,最终导致业主利益无法救济。具体操作实践上,对涉及包括参加诉讼在内的业主大会授权事项,业主大会授权形式可采取:(1)对授权事项召开一次或数次业主大会分别授权或集中授权;(2)制定管理规约进行概括授权;(3)书面征求全体业主意见后进行授权;(4)依法进行其他授权。经业主大会授权,业主委员会在诉讼中可以承认、放弃、变更诉讼请求,进行和解,提起反诉或上诉。业主以业主公约或其他方式授权业主委员会可直接提起诉讼的,无需再经业主大会或业主代表大会同意。业主委员会根据法律及司法解释的规定起诉或应诉的,无需再经业主大会的决议授权,可直接起诉或应诉。
(三)业主大会和业主委员会关系定位:监督和管理关系
1.业主大会与业主委员会之间监督法律关系。业主大会作为全体业主最高权力机构,其职权主要是代表业主管理共同财产和共同事物,决定一切涉及全体业主共同利益事项的决策。业主大会职权除法律规定外,可通过管理规约特别规定。业主大会可以在管理规约中规定或特别授权业主委员会行使特定事务的职权,如在管理规约中规定或特别授权解除业主委员会委员的职务,但对业主委员会的授权不能超出业主大会自身职责范围。业主委员会对外代表业主大会执行物业管理区域内的日常管理事物,经业主大会产生并对业主大会负责,其管理权限源于业主大会授权,对外代表全体业主为特定民事行为如签订物业服务合同等,效力原则上及于全体业主。但是否与物业企业签订合同的决定权在业主大会,业主委员会只是代表全体业主签订合同,执行业主大会的决定,与业主大会构成委托代理关系。同时,业主委员会与全体业主之间还形成监督管理关系,业主委员会应监督全体业主遵守管理规约,对违反管理规约行为的业主有管理和监督责任。业主大会对业主委员会有监督权,业主委员会有接受监督的义务,业主委员会有就其处理委托和代表活动向全体业主负有说明和接受质询义务。
2.业主委员会责任负担问题。业主大会及其授权的业主委员会就小区共同事物管理所做的决定,对全体业主具有约束力。业主委员会在法律、法规规定和业主大会授权范围内行为后的果由全体业主共同承担。业主委员会违反法律规定义务或违反法律、法规和业主公约规定职权范围的,业主大会或业主可以变更或撤销其行为。业主会经授权参加有关诉讼风险和后果应由全体业主共同承担;业主委员会违反法律、法规或业主团体章程造成损失的,应当承担赔偿责任,超越权限产生的后果应由作出越权决定和执行越权行为的业主委员会成员承担。业主委员会在授权范围和期限内,为业主共同利益,可以业主委员会身份处理业主委员会相关事务;业主委员会委员行为超越授权范围和期限,构成表现代理的,业主委员会对外承担民事责任后,有权向业主委员会委员追偿。
(四)强化组织结构和能力建设:业委会基层社区党组织建设规范化、专业化、科学化
业主委员会作为依法备案登记的社区非法人自治组织,有固定人员组织结构,要加强组织能力建设。一是将业主大会、业主委员会建设纳入和谐社会建设范畴。科学制定业主大会、业主委员会成立和工作流程规范。制定各类工作流程规范之前,充分听取业主、居委会等各方意见,确保工作公开透明,充分保障业主参与权、知情权,增强公信力。相关部门加强对业主组织成立运行的指导和监督,创新业主组织实现形式;加强业主委员会基层党组织建设,发挥基层党组织领导和指导作用;实现社区业主自治与居民委员会基层自治组织管理有机结合。二是加强组织行为和组织能力建设。明确业主委员会成员资格限制和任职条件,聘任具有物业管理专门知识和专业技能秘书人员,实施定期培训制度,使熟悉物业管理法律法规和相关政策,提升履职能力,逐步实现业主委员会组织的专业化。三是创新社区组织管理方式。利用现代网络和信息开展网上电子业务。利用业主委员会网站、开发小区管理软件、设立管理微信公众号、网络电子投票系统等方式,作为信息公开、业主间沟通、参与社区治理活动的平台,为业主参与小区公共事务管理提供便利,将相关数据、表决票等材料电子化、信息化和固定化,提升小区管理效率。四是建立科学绩效考核评价机制。赋予业主委员会对小区公用部分收益权,实现共用部分收益最大化,为业主委员会正常运转提供必要经费来源,健全财务会计制度,实行相应待遇薪酬制,对不能履职或不符合履职条件的及时整改、解聘。
(四)健全业主委员会权力行使与制约监督机制:监督的体系化
一是充分发挥业主、业主大会监督作用。业主大会通过及时修改、完善业主大会议事规则程序和内容,对业主委员会及成员权利行使、责任承担设定明确约束条款;对损害业主合法权益行为、不履行或怠于履行职责成员,由业主大会按议事规则及时罢免;定期公布各种与业主利益相关重大事宜,保障业主知情权;业主通过行使知情权或撤销权等,监督业主委员会日常工作或撤销其瑕疵决议。二是设立专门监督机构。尝试由业主大会选举、居委会等推荐或聘请的法律、财务等人员共同组成的专门监督机构。如业主大会选举成立业主监督委员会,形成业主大会(行使决策权)、业主委员会(行使执行权)、业主监督委员会(行使监督权)三个相互独立的机构。三是强化基层政府部门、居委会对业主委员会的指导和监督职能。构建对业主大会、业主委员会召开会议、换届选举、重大事项决定等监督常态机制,有关行政主管部门对业主委员会侵害业主合法权益的决议等,应责令予以纠正或依职权撤销。