一、石景山区城市管理新模式的背景

“城市病”是困扰城市发展的痼疾顽症，为破解“城市病”难题，自2014年起，石景山区在区委、区政府的高度重视下，将推进城市综合管理体系建设列为一项重大任务。2014年5月，石景山区委、区政府发布了《关于建立城市综合管理体系提升社会治理水平的意见》，从而开始了以党建为统领的进一步深化城市管理体制改革。2015年6月，北京市机构编制委员会办公室制定下发了《北京市综合行政执法体制改革试点方案》，明确了石景山区综合行政执法体制改革试点的主要任务和政策措施。石景山区在完成了北京市城市管理体制改革试点任务后，又承担了全国综合行政执法体制改革试点区的任务。至2016年6月，石景山区通过了全国行政执法体制改革试点的成果验收。

二、石景山区城市管理新模式改革的主要内容

（一）建立城市综合治理资源整合机制。为有效整合社会治理和城市管理领域职责，实施政府职能体制改革，将区市政市容委更名区城市综合管理委员会。区委设立区委城市综合管理工委，作为区委派出机构，根据区委授权统筹领导城市管理领域各项工作，与区城管委合署办公，负责统筹领导、组织协调和监督指挥城市管理各项工作。

（二）实施区城管执法局街道执法队“双重管理”机制。按照“重心下移、职能下沉、街道统筹、综合执法”的原则，在机构编制不变、主要职责不变、执法主体不变的前提下，城管执法局街道执法队由区城管执法局统一管理改为双重管理，以街道管理为主。

（三）推动以街道办事处为主体，健全“重心下移、职能下沉”的管理机制。按照“执法主体不变、街道统筹协调”的要求，街道办事处成立组建社会治理综合执法指挥中心落实属地管理责任，对辖区内的违法行为进行综合执法。成员单位分为常驻单位和挂牌部门，均在街道社会治理综合执法指挥中心领导下，充分履行执法职能。

三、石景山区城市管理综合行政执法体制改革取得的成绩

石景山区的城市管理综合行政执法体制改革实施以来取得了明显成效，特别是围绕疏解非首都功能，开展了“治乱疏解建高端”工作，全区共计528个低端产业聚集人群大杂院，计划2017年6月前全部治理完成。截止到2016年11月11日已整治并通过验收429个，完成总任务80%，占地面积1078868平方米，拆除违法建设房屋515362平方米，疏解人口29822人。此外石景山区还多次开展城市管理行政执法“亮剑”行动，有力地整治了区内“城市病”问题。

四、近两年石景山区城市管理领域引发的行政诉讼情况

自2015年至2016年，石景山区在城市管理领域行政执法引发的行政诉讼案件共11件，涉及行政机关包括街道办事处、城管及公安等，涉及行政行为种类主要集中在行政强制措施、强制拆除行为、要求履行法定职责以及政府信息公开等方面。行政机关败诉的行政诉讼案件共3件，均属于政府信息公开案件。

五、从行政审判角度提出的完善建设

石景山区城市管理综合行政执法体制改革是石景山区委、区政府在深化城市管理体制改革中采取的一项重大创新举措，取得了很积极成效。但在取得成绩的同时，也应看到这项改革还是一项新事物，因此从行政审判角度提出以下进一步完善建议：

（一）应尽快完善相关立法，将城市管理改革成果以法律、法规或规章的方式固定下来。在石景山区城市管理综合行政执法体制改革中有许多改革措施涉及到行政机关之间职能调整、整合与变更。由于依法行政要求行政机关在行政执法工作中必须“职权法定”，因此如果不能尽快完善立法，在行政执法工作中可能将会面临超越职权的问题。特别是在改革中街道办事处被赋予了很大职权，这与以往相关法律对街道办事处的职能定位有了很大不同。根据现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府的派出机关。对于街道办事处的职权范围，虽然相关“三定方案”会进行界定，但“三定方案”并不等同于法律、法规或规章授权。因此街道办事处只有在履行“三定方案”中依据现行生效法律、法规或规章规定的职责时，才属于没有超越职权，才属于独立的行政主体。如果街道办事处在履行某项职权时，该职权虽然在“三定方案”中规定由街道办事处行使，但却没有明确的生效法律、法规或规章依据，那么职权依据问题就会凸显出来。因此尽快完善立法，实现行政执法体制的职权法定特别重要。

（二）在城市管理的行政执法活动中应坚决避免超越职权情况出现。目前的城市管理综合行政执法体制改革相关文件明确规定，虽然推动以街道办事处为主体的管理机制，但执法工作要求仍然是“执法主体不变，街道统筹协调”。因此根据依法行政中有关“职权法定”的要求，各街道办事处成立组建的社会治理综合执法指挥中心在落实属地管理责任，对辖区内的违法行为进行综合执法时，还应主要表现在充分发挥对各常驻单位与挂牌单位之间相互统筹协调的作用上，使得各行政执法单位在城市管理执法工作中能够真正配合顺畅，避免相互掣肘。在具体的对外做出行政执法决定时还应让常驻单位与挂牌单位各司其职，街道办事处不应直接越殂代疱。换言之，街道办事处在城市管理当中仍主要是承担协调统筹各行政执法机关的内部职责，不应承担直接以自己名义对外做出行政执法决定或实施行政执法行为。例如，在某项违法建设整治工作中，对具体违法建设发出《责令限期拆除决定书》，或对某地区普遍性违法建设统一发布限期拆除公告等，以及对违法建设具体实施强制拆除行为时，均应由现行法律、法规、规章授权的城市管理部门直接做出或进行实施，街道办事处应做好组织统筹工作。不应出现街道办事处以自己名义直接进行行政执法的情况。否则将可能出现街道办事处超越职权的情况。

（三）行政执法机关在城市管理行政执法工作中应当准确理解执法任务书或执法台帐的法律性质，充分收集证据。特别是不能以有关执法任务书或执法台帐直接作为行政执法唯一证据。在城市管理的行政执法工作中经常会出现集中整治或专项统一执法工作，在这些执法工作前，上级机关一般都会制作专项执法任务书或执法台帐等下发给各具体行政执法单位。但各行政执法机关在具体的行政执法活动中应正确认识这些执法任务书或台帐的法律性质。它们的法律地位实际只能是一些行政执法的线索或执法来源。执法机关不能直接将其作为行政执法的证据，从而代替自己应当进行的执法证据收集工作，还应当在行政执法工作中继续收集和固定证据，否则将可能导致行政执法主要证据不足。例如某地区进行违法建设的集中整治工作，某人自行建设的违法建设房屋位于整治范围之内。某行政执法机关根据当地政府统一制作的当地违法建设台账，未再收集其它任何证据，直接向该人做出了《责令限期拆除决定书》。行政机关在这起行政执法工作中就明显存在证据不足的问题。在这起执法工作中当地政府统一制作的当地违法建设台帐实际上最多只能成为行政机关进行行政执法的立案依据，行政机关在对该案立案后，还应进行现场检查、勘验、调查询问、向规划部门就是否取得了规划审批手续进行取证等等工作，最终才能做出执法行为。

（四）行政机关在城市管理的行政执法工作中应注意准确适用法律的问题。特别是在有关拆除违法建设行政执法工作中更要对适用法律不准确的问题需要引起重视。由于各种原因，当前存在很多以前旧存的违法建设，但我国认定违法建设的法律在2008年时则发生过法律调整，当时原《中华人民共和国城市规划法》及《北京市城市规划条例》废止了，新制订的《中华人民共和国城乡规划法》正式实施了，2009年《北京市城乡规划条例》也正式实施了。虽然新旧法律、法规之间对于违法建设的认定和处理规定并无区别，但行政机关在城市管理特别拆除违法建设工作中对于2008年以前就已经存在的违法建设进行行政执法时还是应当特别注意准确适用法律。对于这类违法建设准确适用法律主要表现在三个方面：第一，认定违法建设时应适用“实体从旧”的法律适用原则，即应适用违法建设形成时的有效的《中华人民共和国城市规划法》及《北京市城市规划条例》，而不应适用进行行政执法工作时有效的《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》认定违法建设性质。第二，对违法建设做出决定或处理时应适用“程序从新”的法律适用原则，即应适用行政执法工作时有效的《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》规定的执法程序和法律依据最终做出行政处理决定，而不应适用原来的现已失效的《中华人民共和国城市规划法》和《北京市城市规划条例》。第三，在同一行政执法工作中，行政机关前后适用法律、法规应当统一，不能前后不一致。即不能在行政执法过程中向当事人履行告知程序时，告知当事人实施的违法建设行为违反了《中华人民共和国城市规划法》及《北京市城市规划条例》相关规定，但在最终向当事人做出的行政处理决定的执法文书中却认定相关违法建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》相关规定。在城市管理特别是在拆除违法建设的行政执法工作中，涉及到当事人的个人利益与社会公共利益等多方面因素，矛盾冲突更显突出。准确适用法律不仅是正确执法的必要条件，而且也是行政执法公信力的具体体现，因此行政机关必须对此给予重视。

（五）行政执法机关应纠正“仅仅程序违法不会导致行政赔偿”的错误观念。特别是在城市管理的行政执法工作中，程序违法也可能引发行政赔偿的发生。有些行政机关的执法人员特别是一线执法人员在执法工作中经常会有一种错误认识在对于拆除违法建设工作中只要实体认定准确，程序上有一些违法或瑕疵不会引发行政赔偿的。这种认识是非常错误和危险的。依法行政不仅要求实体处理正确，也要求程序正确，正确的执法程序才能保证实体处理的正确。在城市管理特别是拆除违法建设中，当事人对于违法建设本身可能不存在合法实体权益，但对于违法建设的建筑材料以及违法建设内存放的物品却享有合法权益。在此类行政执法工作中，行政机关实体处理正确仅指对违法建设本身的实体处理正确，但对于当事人享有的上述其它合法权益保护却有赖于行政机关执法程序的合法有序才能得以保障。如果行政执法程序出现违法之处，当事人上述合法实体权益被侵害的可能性会大大增加，从而也就会引发相应行政赔偿。行政机关对此问题一定要有正确清醒的认识。

（六）行政机关在城市管理工作中应当注意相关政府信息公开工作。特别是在城市管理综合行政执法体制改革工作中，由于相关职能产生调整变化，政府信息公开的法律责任也应随之进行明确。石景山区城市管理综合行政执法体制改革对本区行政执法工作已经产生重大影响，必然会引发社会公众广泛关注。在法院审理的2016年的行政诉讼中，针对城市管理综合行政执法体制改革的政府信息公开诉讼已经出现。今后特别是在一些专项行政执法工作结束之后，将可预期一定还会引发相关政府信息公开纠纷，即所谓“后执法问题”。但现在相关行政机关，特别是在改革中承担大量城市管理综合执法协调统筹工作的街道办事处，在实际工作中却对此问题关注程度还不够，这将会为今后相关政府信息公开纠纷造成隐患。随着我国法治进程不断推进，社会公众对政府信息公开工作关注程度越来越高，由此引发的政府信息公开行政诉讼案件数量也越来越多。由于政府信息公开工作是一项新型政府工作，城市管理综合行政执法体制改革不仅应当将相关政府信息公开工作包含其中，而且还应给予充分重视。

（七）加强依法行政教育培训工作。行政执法机关特别是一线执法人员具有良好的法治素养以及充足的法律知识，是行政机关依法行政的重要保障。由于每年行政机关执法人员流动变化都很大，因此加强依法行政教育培训工作应当常抓不懈。特别是在城市管理综合行政执法体制改革中，各街道办事处原本没有相关行政执法工作职能，但现在已被赋与了相当重要的执法工作任务，因此对于各街道办事处组建成立的社会治理综合执法指挥中心的法制培训工作显得更加重要，加强街道相关法制培训工作应成为不断完善城市管理综合行政执法体制改革的当务之急，特别是切实提高相关街道领导的法治意识尤其重要。在各街道办事处的常驻单位与挂牌单位执法人员也应加强依法行政教育培训工作，从而更好适应新模式下的依法行政工作的新需要。此外，修改后的《行政诉讼法》到2016年已经实施一年多了，它不仅仅只是一部诉讼法律，更是行政法的重要组成部分，其中除了包含规范诉讼程序的规则之外，还规定了许多直接规范行政机关依法行政的内容，例如在法律未明确规定的情况下，确定了行政机关履行法定职责的期限等问题。因此行政机关在依法行政教育培训工作中对新《行政诉讼法》的学习也应成为重要内容，从而确保依法行政工作顺利进行。