基层人民法院是社会基层治理中不可或缺的主体，如何立足于司法审判职能，充分发挥党建引领作用，创新社会治理参与方式，最大化发挥司法效能，成为当下基层法院亟待思考的问题。本课题立足于石景山法院开展“五联五进”党建法治共建机制的实际情况，通过对三年来该院参与社会治理工作的推进、作用的发挥等方面的调研，以法院参与社会治理的理论基础为目标导向，梳理基层法院参与社会治理面临的现实的制约因素，旨在对基层法院如何以党建为引领、以司法职能延伸为抓手参与社会治理提出针对性建议。
一、概念明晰
（一）社会治理与社会治理共同体
党的十八大以来，党中央确立了社会治理创新理念，十九届四中全会公报中提出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。
有学者认为社会治理是以“有效治理”或者说“善治”为价值追求，多元社会治理主体合力解决社会问题的过程。具体来说，社会治理是指党委、政府、社会组织为了使社会系统正常运转，以法律、道德、习俗等作为准则，对社会成员的行为进行规范和约束，对社会公共事务进行组织、协调、监督和控制的一个过程。
社会治理共同体是习近平总书记总结社会治理经验，把握新时代社会治理规律提出的新理念。它标志着党对加强和创新社会治理已经有了更高标准的战略规划。社会治理共同体有三个关键点，第一是党建引领，第二是制度保障，第三是落实于基层，落地落细才能真正发挥其效用。
（二）基层法院参与社会治理
创新社会治理，关键在于法治。人民法院是基层治理创新工作的参与者、推动者、保障者，在社会转型期，基层人民法院在化解社会矛盾、维护社会稳定中的作用日益凸显。可以说，基层法院参与社会治理，是自觉将自身定位于社会治理共同体之中，是审判职能“三效统一”的进一步延伸和拓展。如何充分发挥党建引领作用，立足于司法审判职能，创新社会治理参与方式，最大化发挥自身功用，成为当下司法部门亟待思考的问题。
二、基层法院参与社会治理的理论基础
基层法院参与社会治理尚未有系统的理论与制度支持，笔者通过文献及制度检索方式，基于对以下三个理论的分析，以期得到基层法院参与社会治理的目标导向及完善启示。
（一）党建引领基层社会治理的理论基础
党的十九大报告强调要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，把基层党组织建设成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。
作为基层社会治理的核心力量，党的建设水平直接关系到基层社会治理的质量，而基层社会治理质量又反过来影响党领导根基的稳定与否。充分发挥党建对基层社会治理的引领功能，才能提高基层社会治理水平。
在这一理论下，基层人民法院必将着眼于“党建+法治”的基层社会治理路线，充分发挥自身优势，为推动基层法治理念深入人心、营造知法、懂法、守法的社会氛围贡献力量。
（三）司法实用主义
司法实用主义也是法院参与社会治理的理论支撑之一。司法实用主义的目标导向就是解决纠纷，实现案结事了，“调判结合”“人民陪审制”等均是司法实用主义的生动实践。基层人民法院天然具有实用主义的倾向。
治理社会实质就是解决社会问题。“通过司法来治理社会本身就是一次司法实用主义理念运用的探讨和模拟，甚至可以说是一种谨慎的社会科学实验”。法院参与社会治理的定位是立足法院审执职能，寻求合力化解社会纠纷，作为司法参与社会治理的一种重要方式，必然可以寻求司法实用主义的支撑。
三、基层法院参与社会治理的现状——以石景山法院“五联五进”党建法治共建机制为例
（一）“五联五进”党建法治共建运行机制
为促进法院有限司法资源与参与社会治理效果的有机统一，石景山法院机关党委创建了以党建为引领、以司法职能延伸为抓手的“五联五进”党建法治共建机制。2016年9月,石景山法院与石景山区9个街道共同举行“五联五进”党建法治共建活动启动仪式。
石景山法院“五联五进”党建法治共建机制包括五方面的内容：一是法治联建，司法保障进街道。二是普法联动，法制宣传进街道。三是矛盾联调，平安共建进街道。四是困难联帮，志愿服务进街道。五是活动联办，文化生活进街道。在三年的共建过程中，石景山法院通过该机制提升了对依法治区的司法保障能力、区域百姓的司法获得感和社会的和谐稳定。
（二）“五联五进”党建法治共建机制经验总结
始终坚持党建引领法治、重点工作融通、司法职能延伸，是石景山法院通过“五联五进”党建法治共建机制为平台深度参与社会治理的工作主线。总结该机制的特点与优势，包含以下三个方面。
1.党建引领夯实参与社会治理基础
以党建为纽带迅速打破法院与对接单位的“藩篱”，在沟通交流中推动工作互通共融，促进司法职能延伸。通过签订党建法治共建协议，理论联学、党员联育、队伍联动、党日联办、阵地联享，实现从党建活动到共建机制的发展，在此过程中与共建单位拉进关系，培厚感情，为重点工作相互融通打下坚实基础。
2.多维发力构筑参与社会治理模式
拓展对接区域领域，该院13个党支部充分对接全区9个街道及河北迁安矿区，以签订个性化党建法治共建协议为出发点，以打造特色党建品牌为着力点，以支部无缝对接打牢参与社会综合治理的组织基础。不断深化“五联五进”与创建文明城区、扫黑除恶、服务冬奥和优化营商环境等各项重点工作融合度，为推动区域法治建设贡献司法智慧和力量。
3.注重服务群众，把握参与社会治理重心
发挥党员“旗帜”作用，以“双报到”为契机，该院机关党委与全体党员到对接街道和所在社区进行报道，促使法院党员成为街道社区中的“红色细胞”和“红色旗帜”。为走进群众，搭建行之有效的活动载体，组织丰富多样的文化活动。该院通过实地参观、交流座谈等形式与群众保持沟通交流，收集第一手意见建议，并聚焦群众司法需求，联合共建单位合力化解群众矛盾，使法院工作回应人民群众所思所想所盼，让党建法治共建工作走深走实更走心。
（三）“五联五进”党建法治共建机制制约因素
自第二批“不忘初心、牢记使命”主题教育开展以来，石景山法院把调查研究作为发现问题、解决问题的基础，各支部深入街道社区广泛开展意见征集工作，同时机关党委调研支部在开展该项共建机制中存在的问题。通过汇总和梳理，我们找到以下基层法院参与社会治理面临的现实的制约因素。
1.内部制约因素
目前基层法院普遍重视党建引领作用，但具体党建责任落实受到党建与业务工作投入精力不均衡、考评机制不健全等因素局限。一方面，关于党建工作是否能被科学量化评估、如何与审判工作绩效一体考核评价等问题尚不明确，另一方面，分工明确、任务具体的党建工作体系和合理的激励机制、容错纠错机制尚不健全，导致基层党建工作实效与党建工作要求仍存在一定差距。各党支部开展党建工作存在“内勤包办”“临时抓人”等现象，究其原因在于审执工作压力大、事务性工作繁杂，党建工作人员力量不足，业务部门配备专职、半专职人员负责党建工作的需求很难实现。
2.外部制约因素
（1）理念制约
理念决定行动。从石景山法院“五联五进”共建机制的实践探索看，一些基层党组织和社会治理主体对党建引领社会治理缺少清晰认识。一是对基层党建意义认识肤浅。对“抓好党建就是最大政绩”理解不深，不愿投入足够精力抓党建或者“就党建抓党建”。二是在思想中割裂基层党建与社会治理的内在联系。认识不到党建在社会治理中扮演着龙头工程角色，或者用“包办”代替“引领”，导致党和社会关系的变异。
（2）机制制约
党的十八届三中全会正式提出“社会治理”的概念，但并没有随之建立起相应的体制机制。第一，社会治理主体的权责分配不够科学。例如在社会治理中仍然充当“万能政府”的街道，责任和权力严重不对等，权小责大甚至在很多方面有责无权。第二，各主体参与社会治理的机制缺乏更为具体、实践性的政策指导。例如参与社会治理的边界和尺度在哪里，应当以什么标准来衡量参与社会治理的成效。第三，公众参与体制不够健全。实践中存在公众参与社会治理的渠道不畅、组织不力、效率不高等问题。
（3）平台制约
虽然目前“五联五进”党建法治共建机制突破了基层法院参与社会治理普遍存在的仅仅停留在法制宣传和简单的法律解答这种方式单一的现状，然而调研中发现，共建机制仍存在着社区居民了解较少、参与度不高，法院一方定点联系、单向联系等“邀请式”“主动式”共建等问题。
按照现代治理理论的观点，治理意味着多元主体的共同参与，多方力量的协同行动，多种资源的有效整合，从而实现社会的和谐有序与良善治理。调研中发现，很多街道社区、机关单位、企业主体的党组织自身党建工作非常优秀，掌握着丰富的党建资源，但涉及到与其他单位党建共建方面，只能依靠临时活动搭建平台，甚至依靠主要领导的个人社会关系。共建主体并非不想将自身党建资源运用到社区治理中，而是缺乏一个广阔、有效整合各方力量的平台，与其他主体相互之间尚未形成合力，因此在社区治理中的作用发挥受限。
四、基层法院参与社会治理的实践路径
（一）明确法院定位
明确基层法院的功能价值定位，要做到从“自我管理”到“参与社会治理”的思路转变，从协同式治理角度提升基层法院参与社会治理功能。基层人民法院是化解矛盾纠纷、调整利益关系、维护社会公平正义的前沿阵地，肩负着创新社会治理、促进社会和谐稳定的重要使命，应与时俱进，以社会治理法治化促进国家治理体系和治理能力现代化，推进法治国家建设。
践行司法为民，坚守公平正义，基层法院要立足审判职能，同时需置身于社会治理体系中，着眼于依法服务区域中心工作大局。基层法院参与社会治理要秉持以人民为中心的理念，坚持面向群众的原则，把群众知晓、群众参与、群众满意度作为工作的出发点和落脚点；要依靠群众、发动群众，通过持续开展调研工作，使人民群众成为发现问题的眼睛和解决问题的帮手；要解决人民群众的多层次需求，在加强和创新社会治理中要发挥好桥梁纽带和法治保障作用，加强与政府、社会组织、行业协会的协作，积极推动完善矛盾纠纷多元解决机制，推进多层次多领域依法治理。
（二）坚持党建引领
坚持以党建为引领，把党的领导和党的建设贯穿基层治理全过程。基层法院参与社会治理坚持党建引领，是坚持党对人民法院工作绝对领导的政治需要，也是推进新时代人民法院工作实现新发展的现实需要。
要深化党建引领，夯实基层社会治理的组织保障。一是突出思想引领。要把统一全局思想认识的关口前靠，把党的政治和组织优势转化为基层治理优势。二是调整党组织设置，实现党的一切工作到支部。法院的党组织设置要紧紧围绕突出政治功能的要求，同步配齐机关党务工作力量，同步完善机关党建工作责任制，推动思想政治工作向审判执行工作一线延伸，进一步增强发展动力。
（三）夯实制度基础
在制度层面为基层法院开展党建工作提供有力保障是保证法院积极高效参与社会治理的重要前提。
一是推进法院党建工作与审判工作融合发展。我们在坚持支部建到庭上、由庭室负责人兼任党支部书记，强调既要抓业务又要抓党建的“一岗双责”的基础上，应当进一步深化，例如提高支部党务干部的选用标准，要求安排专职或半专职人员负责党建工作。优化党建工作考评指标体系，坚持工作部署、督办、考核一体化，将全面评估与专项评估相结合，将定量评估和定性评估相结合。在此基础上，建议将党建工作与审判工作绩效一体化综合考评，并严格考评结果运用。尤其明确党建工作量与审判业务工作量的置换方法，以便科学、全面地评价业务部门中承担了较多党务工作的干警的工作绩效。
二是加强党建工作制度建设。进一步制订和完备党建工作制度，并在日常工作中严格按制度和程序办事，加强工作的方向性、计划性，减少工作的随意性；对党建基础工作进行日常化管理，对党建重点工作进行项目化管理；加强对于专职、半专职党务干部的培训机制和联络机制，有条件的法院还可以建立党务政工干警与审判业务干警的轮岗交流机制。
（四）完善运行机制
高效的运行机制，有助于推动社会治理取得良好效果。
首先，必须建立健全把党建引领贯穿始终的社会治理机制。健全区、街道、社区三级党建协调委员会组织架构，建立联络员制度，并明确区域内机关单位、企业党组织对接层级，汇聚基层治理的党建工作合力，实现基层党建齐抓共管良好格局，强化统筹权威和治理效能。
其次应完善社会治理推进机制。建立主体多元、层级科学的社会治理责任体系，构建切合实际的激励约束机制，推动社会治理落实落细到具体工作中。明确考核评价制度，建立健全基层党建引领社会治理考核评价体系，明确将哪些要素作为评价参与社会治理效果的参考。有效发挥考核评价的“指挥棒”作用，强化考核结果运用，把考核结果作为领导干部选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束的重要依据，激发包括基层法院在内的各单位党组织负责人引领社会治理创新的内生动力。
（五）搭建共治平台
真正健全的社会治理体系，应该是多渠道解纷的优势互补，而不是一家独揽。多元共治格局的形成需要区域党委、政府牵头，搭建以汇聚治理资源为核心的社会治理平台，自上而下引导各种社会资源与社会力量有序化参与基层治理提供渠道。基于对“五联五进”党建法治共建机制的现实困境分析，我们发现，以汇聚治理资源为核心的平台正在成为基层社会治理的重要载体和依托。利用平台创新，为基层党组织引领社会力量和广大群众参与社会治理活动提供必要场所，实现治理资源的高度整合。
平台建设需要加强信息建设和完善群众诉求表达机制。目前，各领域信息化建设不断加强，大数据应用日益受到重视，应该在现有平台的基础上，架构社会治理平台。可以利用可公开的审判资源，根据综合动态信息有针对性地分配社会治理资源，调整社会治理手段，加强社会引导，未雨绸缪。还应探索建立群众诉求收集和反馈机制，拓宽社情民意表达渠道，搭建多种形式的沟通平台，使不同群体的诉求都有充分表达的空间，并得到及时合理的解决。