摘要

虽然生态环境损害赔偿协议司法确认已经获得司法实践的支持，但是从实施效果来看并不尽如人意，还有较多提升空间以充分彰显制度设计目的。应明晰磋商前置程序是在民事诉讼程序前引入公法行为，而赔偿协议的司法确认程序，应定性为在公法行为吸纳私法责任情形下，以私法手段进行合并确认的特殊程序，是环境行政管制与环境司法管制相结合的新型环境民事诉讼程序，基于此可以从公私法区分、效率价值和补强功能三个角度出发确立完善该程序的基本原则。具体而言，可以通过允许赔偿权利人单方提出申请、不限制管辖法院层级、以形式审查为主等方面有针对性地设置一些特殊的程序规则。同时，应当看到磋商协议司法确认制度所体现的“穷尽行政执法”在其他环境法律制度中也具有普适性。

关键词  生态环境损害赔偿协议赔偿磋商司法确认程序

引言

作为生态文明制度体系建设的重要组成部分，生态环境损害赔偿制度于2017年在全国范围内全面推行。在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）中，规定了磋商作为提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，且经磋商达成的赔偿协议可以向人民法院申请司法确认。为加强审判工作指导，2020年，最高人民法院于对《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行》（以下简称《若干规定》）进行修正，为解决生态环境损害赔偿诉讼所面临的实践问题提供了基本遵循。其中第二十条、第二十一条规定了生态环境损害赔偿赔偿协议司法确认的基本程序规则。为全面实现建立生态环境损害救济法律体系的目标，生态环境部、最高人民法院等14家单位于2022年联合印发了部门规范性文件《生态环境损害赔偿管理规定》，与前述政策规范性文件、司法解释共同组成赔偿协议司法确认的规范依据。作为一项从试行实践出发探索确立的环境法制度，它体现出环境法治领域“行政优先、司法保障”的应有之义，在彰显了制度优势的同时，也出现了制度、实践与理论间的问题，有必要对其理论进行修正以适应环境法体系建设、对其具体程序进行完善以进一步发挥制度功能。

一、生态环境损害赔偿协议司法确认程序实践检视

《若干规定》作为司法解释，是审理生态环境损害赔偿协议司法确认案件的主要指导性文件。为及时回应审判实践需要，各地法院也陆续制定关于该类案件的审理办法，为考察赔偿协议司法确认程序实践样态提供了样本。为便于比较与总结，笔者对部分司法文件进行梳理归纳，如下表所示。

表：江苏省、上海市、天津市、山东省、黑龙江省、吉林省、陕西省

关于赔偿协议司法确认案件审理的有关规定（略）

结合生态环境损害赔偿制度领域的相关文献，对以上材料进行综合分析，笔者认为目前生态环境损害赔偿协议司法确认程序存在以下问题：

（一）定性与定位：司法实践与现有理论制度不相匹配

1.赔偿磋商协议的法律性质仍存争议

关于生态环境损害赔偿的法律依据，从改革试点之初即存在争议，《若干规定》仅列举环境保护法、民事诉讼法作为生态环境损害赔偿诉讼的法律渊源，同时以“等”字涵盖其他相关法律依据。从上述文中列表中也可以看出，各地审判实践均以民事诉讼法为制度依据。又例如《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南（一）》第一条规定：在民事诉讼法基本框架内探索新型生态环境诉讼制度。这些都侧面说明在司法实践中磋商赔偿协议的性质为民事协议。这与《改革方案》中生态环境损害赔偿诉讼为民事诉讼的规定相契合，但另一方面是通过现有不甚全面的环境司法制度实现生态环境损害赔偿磋商前置的现实需求的一种“过渡性安排”。与司法实务不同，学界对于磋商协议的性质仍莫衷一是，其中民事合同说、行政性质说（包含行政契约说与协商行政说）及双阶理论说为主要观点。性质定位作为生态损害赔偿磋商制度的元问题，其解决与否也必然影响司法确认制度的定位与定性。例如如果认为磋商协议性质为行政合同，当相对人不履行协议时，行政机关享有行政优益权，可以直接提起行政非诉执行，此时司法确认程序将失去意义，遑论其完善。因此必须对司法确认程序的“上游”制度——磋商及磋商协议性质予以明确。

2.赔偿协议司法确认与人民调解协议的司法确认相差甚远

根据现有制度规定，对经磋商达成的赔偿协议的司法确认，依照民事诉讼法有关规定进行。《民事诉讼法》第二百零一条规定了经依法设立的调解组织调解达成调解协议申请司法确认的程序。根据规定，应符合三个条件：一是协议性质为民事协议，二是协议需由调解组织调解达成，三是双方当事人共同提出。显然，生态环境损害赔偿磋商协议的性质尚有争议，且赔偿权利人是磋商程序的启动方和主导者，第三方组织的参与非制度刚性要求。磋商协议司法确认与民事诉讼法规定的人民调解协议的司法确认不同，已经被最高人民法院明确。在目前实践基础上，进一步明确赔偿协议司法确认程序的特殊性并作出专门司法安排，具有必要性。

（二）需求与供给：司法确认程序规则尚需完善

1.各地司法文件程序性规定不一致

基于上述地方司法文件可以得出，关于赔偿协议司法确认案件的管辖法院、申请主体、审判组织等程序性规定并不统一，具体如下。第一，从级别管辖上来看，存在基层人民法院、中级人民法院和可以基于当事人选择三种不同观点；从地域管辖上来看，有的表述为较为笼统的“有管辖权”，有的则明确为“生态环境侵权行为发生地或损害结果发生地”，或在前者基础上增加“第三方主持磋商组织所在地”、“被告住所地”、“当事人住所地”等连接点；还有关于环境资源案件集中管辖的附加规定。第二，申请主体上，较多地方规定由双方共同申请，也有地方规定可由赔偿权利人单方提出申请。第三，审判组织上有法官与人民陪审员组成合议庭和仅由法官组成合议庭两种模式。司法文件规定的不一致不仅会造成程序的混乱，更严重地是拖延磋商进程甚至导致磋商前功尽弃，有碍生态环境损害赔偿制度功能发挥。

2.司法确认程序核心规则不明确

纵观赔偿协议司法确认程序，核心规则应至少包括对协议内容的公告和审查内容两部分。《若干规定》第二十条规定公告为必要程序且公告期间不少于30日，实践中也基本延用此规定。值得注意的是，山东省高院、陕西省高院出台的司法文件还增加了公告期间收到异议的处理规则，陕西省高院对重新磋商期限也进行了规定，有利于推进程序进程。《若干规定》第二十条还规定了人民法院确认协议有效的基本审查内容，从各地司法文件对于审查内容的表述来看，实践中多为实质审查，但对具体审查标准的把握也不一致。例如，江苏省高院增加了对赔偿协议是否存在“遗漏赔偿事项、明显不足以修复受损生态环境、明显不能维护生态环境质量的”、“未向社会公开、公开范围明显不合理、公开的主要内容不完整的”的审查，山东省和陕西省高院均规定“主要审查赔偿协议是否真实、赔偿标准和计算方法是否适当、是否充分保护生态环境等内容”，黑龙江省高院直接规定“对协议形式和内容两方面进行审查”。法院是仅对协议的合法性、规范性进行形式审查还是需要对协议明确的修复磋商、赔偿金额等进行实质审查，仍是需要厘清的问题。另外，从司法确认程序诉讼原理出发，能否对生态环境损害赔偿协议进行实质审查，也有待商榷。

3.司法解释空白导致生态损害赔偿制度程序衔接不畅　　

图1：现行制度程序衔接规定（略）

磋商是提起生态环境损害赔偿之诉的强制性前置程序，但赔偿协议的司法确认程序并不是强制性程序。《管理规定》第二十五条规定：对未经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或者不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构，可以向人民法院提起诉讼。《若干规定》对于赔偿协议司法确认的审理规则较明确，但对于未经司法确认的赔偿协议未履行或未完全履行时，赔偿权利人提起的诉讼类型没有进一步规定。究竟是应把该情况视为经磋商未达成一致而提起生态环境损害赔偿诉讼，还是可以向法院提起协议履行之诉，这在实践中会产生分歧。如果认同提起协议履行之诉，还需要对协议的性质、司法审查的原则等问题一并作出回答。

（三）能动与谦抑：司法解释与环境政策的关系仍需理顺

1.司法对磋商制度的规范统一功能需加强

我国的环境规制呈现出政策与法律双重调整的特点，生态环境损害赔偿制度更是“政策先行、司法保障”的环境法治现状缩影。《若干规定》并不能为行政机关进行赔偿磋商提供法律层面上的规范依据，而仅限于对法院系统内部案件审理的规范依据。在《改革方案》的指引下，各地政府纷纷出台相关管理规定不断丰富与细化磋商制度，一定程度上也造成各地司法审理规则不一。现行赔偿磋商制度的“地方政策法律化”不利于统一司法适用，在立法层面完善法律规则供给尚不成熟的情况下，通过修订《若干规定》有关司法确认程序的规定，既可以起到即时矫正的作用，也能够完善发展生态环境损害赔偿制度内涵，为未来立法层面确立规则积累实践经验。但修订司法解释也应考虑合理性与限度问题，遵循必要原则，不宜过全过细。

2.司法对磋商制度的补强作用仍有很大提升空间

司法确认对于磋商程序的功能意义在于赋予协议强制执行效力，当赔偿义务人不履行或不完全履行协议时，运用人民法院强制执行程序使修复方案得到落实，实现环境治理目标。据此可以看出，司法确认程序真正发挥应有作用，其协议的可执行性、其与强制执行程序的衔接至关重要。根据生态环境部2020年4月、2020年4月公布的第一批、第二批共20起生态环境损害赔偿磋商典型案例，其中共有9起案件申请司法确认，而未审请的理由大多是赔偿义务人已经或能够履行义务，由此也可见司法确认对于磋商制度的重要实践价值即强制执行兜底保障。然而目前无论是《若干规定》有关规定还是学界与实务界的讨论更多在于现有程序中固定磋商成果、确认协议效力这一部分，鲜有对司法确认“后半篇文章”强制执行程序衔接问题的关注。人民法院应当通过专业审判执行效能，对磋商制度予以补强。

二、司法确认是新型环境民事诉讼程序

图2：生态环境损害磋商制度流程分解及性质分析（略）

实践是理论的源泉，也是理论的根本目的。在对生态环境损害赔偿协议司法确认程序进行理论证成前，应当尊重该制度实然状态背后的现实需求和成效，也应认识到在现有环境法律体系下追求“突破性”制度构建存在实际障碍，因此笔者以有限调整与修正为原则，试图在现行制度框架基础上提供理论支持并进行问题消解。笔者认为，生态环境损害赔偿制度中的磋商前置程序，是在民事诉讼程序前引入公法行为，而赔偿协议的司法确认程序，应定性为在公法行为吸纳私法责任情形下，以私法手段进行合并确认的特殊程序，是环境行政管制与环境司法管制相结合的新型环境民事诉讼程序。

（一）理论证成：司法确认是对公法行为吸纳私法责任进行确认

1.磋商制度识别应立足于公法领域

体系化完善司法确认程序，首先要对司法确认的对象：磋商及其赔偿协议的性质进行确定。目前民事协议说得到了官方部门相当程度上的肯定，在这一解释进路下可以实现《改革方案》与《民事诉讼法》所规定的救济程序的衔接，也能够凸显民事实体法与程序法衔接后司法救济的积极效果，这一观点存在无法解释的理论困境，即“行政控权上的困局”以及“手段凌驾于目的之上的解释论扭曲”。德国法学家耶林曾说：“法律是人类意志的产物，目的是一切法律的创造者”。应从磋商制度设计目的与行为来源出发去思考其制度本质。

磋商前置程序的法律渊源与制度来源，不是基于《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条关于生态环境损害赔偿的规定，而应当是《宪法》《环境保护法》对行政机关环境监督管理职责的规定。《宪法》第八十九条第六项和《环境保护法》第六条规定：行政机关对一定辖区生态环境质量负责，这表明国家行政机关负有环境保护义务。基于此，法律赋予负有环境监管责任的行政机关广泛的职权，我国也确立了以环境行政管制为主导的环境治理模式。尽管随着我国环境行政管理能力的提升，法律法规中执法行为、责任承担方式也在更新完善，但环境行政管制依然存在管制不愿、不力、不能、的困局，我国现行法律规定的公法责任也难以实现对生态环境损害的周延应对，因此生态环境损害赔偿诉讼应运而生。

按照《改革方案》，生态环境损害发生后，行政机关需要开展线索核查、固定证据、应急处置、调查评估等环境行政执法工作，发现需要修复或赔偿的则依据其掌握的数据资料开展磋商。在赔偿诉讼制度中规定磋商前置程序，一方面是督促行政机关“穷尽公法救济”，通过运用行政权灵活、专业、效率优势将环境修复和赔偿责任确定下来，以新的柔性行政手段继续履行生态环境监管职责；另一方面是考虑环境诉讼不是目的而是兜底保障，且诉讼成本较高，通过磋商前置尽可能在诉讼之前督促生态环境损害者履行完毕环境修复责任，符合矛盾纠纷多元化解理念。

2.赔偿协议责任吸纳私法责任阻断行政执法进行

磋商作为公法行为，为何其达成的协议效力的补强需要借助民事诉讼程序中的司法确认程序呢？笔者认为是因为赔偿协议内容超越了公法责任范围，或者说赔偿协议因吸纳了私法责任，需借由私法手段进行司法判断、补充实施保障。

根据《改革方案》，政府索赔适用于因赔偿义务人违反法律法规造成生态环境损害的情形，根据修复优先原则，赔偿义务人应优先对受损生态环境进行修复，无法修复时再进行金钱赔偿。就修复而言最重要的是与赔偿义务人确定修复方案，具体而言：负有环境监管职责的行政机关可以依据其前期环境行政执法过程中掌握的数据资料，统筹考虑技术、成本、赔偿能力、治理可行性等因素，就损害事实和程度、修复启动时间和期限等达成赔偿协议。而无法修复转为金钱赔偿，在生态环境损害赔偿范围上，《改革方案》和《管理规定》与《民法典》第一千二百三十五条规定一致。有学者指出，这是在公法责任未能贯彻“损害担责”原则下，进而需要运用民事责任承担来进行环境侵权民事损害救济。

磋商制度赋予了行政机关进一步要求环境损害者承担环境修复和赔偿责任的权力，但其协议内容包含“行政管制+行政协商+环境民事责任”的公私法双重性质，根据行政法定原则，行政机关无权运用行政管制手段要求行政相对人直接承担民事责任。民事责任的承担需由法院依据民事诉讼程序予以判断，又因该责任以“磋商”过程和“协议”形式呈现出来，因此选择参照现有民事诉讼制度制度中较为相近的人民调解协议的司法确认制度进行保障。需要强调的是，行政机关运用民事法律手段并吸纳既有的民事法律责任形式，并非意味着放弃其公权主体角色转而以普通民事主体的身份参与其中，进而与环境危害行为人形成所谓的“民事法律关系”。本质上，赔偿协议司法确认是行政管制与司法管制结合的产物，是对包含民法责任的行政行为效力的确认。

3.赔偿协议区别于行政协议：无行政优益权

对赔偿协议性质的认定，决定了由其引发的诉讼程序的选择。磋商制度具有浓厚的履行行政职责色彩，又因其包含“对话协商”与“达成协议”的程序设置，因此部分学者认为磋商达成的赔偿协议是一种行政协议，对此笔者持否定观点。

最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条对行政协议的概念进行了界定，即行政协议是“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。按照该司法解释起草者的观点，磋商协议符合行政协议主体要素、目的要素以及协商一致要素，但行政协议的内容要素（即协议的内容必须具有行政法上的权利义务内容）要求考量法律上或者在协议之中是否规定了行政机关的行政优益权，赔偿协议并不符合。在法律（广义）层面，制度明确了赔偿协议本质是通过协商方式明确“应然层面”赔偿义务人需承担的修复赔偿责任，履约与否由赔偿义务人决定，即协议对赔偿义务人的权利义务没有实质影响，由此可以判定行政机关不享有单方监督协议履行的职权；在协议内容层面，也仅包含赔偿义务人赔偿的责任承担方式和期限等，不包含行政机关权力内容。因此，尽管赔偿协议具有行政协议的很多特点，但并非行政协议。

反之，如果认为赔偿协议性质是行政协议，那么根据《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条，当行政相对人不按约定履行协议时，行政机关需要经催告后作出书面决定或处理决定，等待行政相对人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼后，行政机关方可申请行政非诉强制执行。一方面，在法律明确规定行政协议救济方式的情况下，再规定司法确认程序明显不当；另一方面，相比较司法确认程序，这一过程无疑花费相当长时间，有违效率原则。

赔偿协议相较行政协议，仅是缺少行政优益权的权能规定，但为确保赔偿协议的强制执行效力，又通过“经由司法确认的赔偿协议可以申请强制执行”的规定予以补充。那么赔偿协议的司法确认是否也可以参考行政协议的非诉强制执行的有关规定进行完善？笔者认为之所以选用民事诉讼程序中的司法确认，是为了便于对民事责任进行评价和判断，而涉及行政管制和公法责任的部分，可以参照行政协议非诉强制执行的程序规定和审查原则进行司法判断。

（二）完善方向：赔偿协议对司法确认程序的特殊功能需求

基于以上分析，对赔偿协议进行司法确认是环境法律制度中一个创新规定。由于改司法确认的直接目的与《民事诉讼法》《人民调解法》规定的司法确认调解协议制度相同，均为赋予协议具有强制执行的效力，因此在现行赔偿协议司法确认的程序设置中也较多参照民诉法等相关规定。而为了进一步完善赔偿协议司法确认程序，还应从其制度特殊性出发看到特殊功能需求，以确立完善该程序的基本原则。

1.公私法审查相区分原则

如前所述，赔偿协议具有鲜明的公法行为吸纳私法责任的特点。赔偿协议司法确认不仅包括对协议中民事法律责任部分的审查，还包括对赔偿权利人行政履职行为的审查。如果说磋商制度构建考虑到行政权的阻断，那么司法确认程序的完善也应当考虑司法权对行政行为审查的边界问题，对此应当明确公私法审查相区分原则。

基于行政机关固有的专业技术判断优势、不确定法律概念具体化中的裁量以及行政诉讼司法谦抑原则的内在要求，法院对行政机关专业认定一般应给予尊重。赔偿协议司法确认也应尊重行政机关对事实问题的专业判断，其审查程序宜参照行政协议非诉强制执行的合法性审查程序。该合法性审查主要是通过书面进行审查，必要时可以采取听证方式。其审查标准采“明显违法”原则，审查内容包括实体内容的合法性审查、程序内容的合法性审查以及行政行为主体资格的审查，且非诉行政行为主要是对其效力进行审查，与对被诉行政行为的审查存在较大区别，一般无须通过对事实等作进一步的核实。具体到生态环境损害赔偿磋商，因其不存在协议双方对自身权利的让渡，而是行政机关通过前期环境行政执法确定环境损害者需要承担责任的前提下，双方围绕环境修复方案进行磋商，以提高修复方案的科学性、可行性。换句话说，这是在“既定环境公益修复责任”的背景下，对具体履行方式的商讨，是一种“限制性协商”。因此，对于主体资格的审查和程序内容的合法性审查，均可采用形式审查标准。

磋商行为的实体内容与赔偿协议民事责任部分重合，可参考民事诉讼法司法确认程序规定。司法确认调解协议是基于民事主体对自身权利的让渡，司法确认赋予其强制执行力的正当性是双方对权利分配的认可。因此当行政行为主体资格与程序合法性予以确认后，协议双方对赔偿责任内容及承担方式没有异议，且不“明显违法”，应当确认协议有效。如果在审查过程中当事人提出异议，导致协议不完全履行或不能履行，应当认为磋商没有达成一致，裁定驳回申请。

2.效率原则

司法确认程序是略式程序, 用于处理当事人对权利义务关系无争议, 只要求实现权利或临时救济的案件，因此省略实质审理环节，主要审查申请材料即作出裁判。法院在赔偿协议司法确认程序中一般不必开庭审理, 无需审理赔偿权利人与赔偿义务人关于生态环境损害承担与否的事实与法律问题，而是就协议的真实性、自愿性、程序合法性予以关注，适用法律对协议本身的合法、有效性作出评价。如赔偿义务人提出异议或法院认为确有需要，可以通知双方当事人到场以简式言词辩论形式进行核实并据以作出评判。

3.补强原则

有学者指出，我国环境民事公益诉讼制度在设立之初就承担着“借助司法力量处理事实清楚、损害明确且环境监管部门难以解决的生态损害案件”的补充执法功能。笔者认为，赔偿协议的司法确认应当突出司法管制对行政管制的补强作用。权力补强是指在某项权力由于各种原因无法发挥其应有的作用或者发挥作用的效果较弱时，运用其他权力手段，共同作用，加强权力实施的实效性。“补强”除了有补漏的意思外，还有强化工作、优化目标的导向，助力制度发挥更好的效果。

司法补强作用可以从三点予以体现，一是运用执行审查加强赔偿协议的可执行性，从而保障协议履行，目前《若干规定》对执行审查的规定较为笼统，应当进一步补充细化有关规定。二是借由公告程序和司法公开手段，进一步强化涉环境公共利益协议的合法性、正当性。有学者提出，司法确认程序借助司法机关中立裁判者角色和司法程序的正当化机能，有助于消弭社会对政府主导的磋商活动的不信任，提高磋商协议的可接受性。鉴于《若干规定》已经明确规定通过公告制度和文书公开两种方式加强公众监督，应当在保留两项程序的基础上，吸收各省司法文件中的有益做法和创新机制，统一推广适用。三是从申请主体、依据、管辖等启动类程序规定上尽最大可能为赔偿权利人申请司法确认提供便利，为司法确认程序适用提供更广阔空间。

三、生态环境损害赔偿协议司法确认程序完善进路  

《改革方案》明确赔偿协议的司法确认要依据民事诉讼法的规定进行，但综上所述，应当在参照适用该规定相关内容的基础上，考虑到该程序作为环境行政管制与环境司法管制相结合的新型环境民事诉讼程序，在制度逻辑上具有特殊性，对其进一步完善，设置一些特殊的程序规则。

（一）司法确认程序的启动

1.申请主体

赔偿协议司法确认的程序设置目的是通过司法权对行政权的“补强”赋予赔偿协议强制执行力，因此不同于调解协议司法确认需要由双方共同提出申请，磋商协议可以由赔偿权利人单方提出申请。

2.管辖法院

因生态环境损害赔偿诉讼的管辖法院参照环境民事公益诉讼的管辖规定，由中级人民法院管辖，为保持制度的一致性，有的地方规定司法确认也由中级人民法院管辖。笔者认为应区分司法确认与生态环境损害赔偿诉讼的目的，司法确认是对环境行政之磋商程序的效力补强，应更多追求效率这一价值追求，从赔偿权利人便宜角度出发做出规定。由赔偿权利人向同级人民法院提出申请，跨区域环境损害情况下由赔偿权利人协商确定与环境损害有实际联系的某一地区法院管辖。

（二）司法确认对磋商协议的审查要点

1.审查原则

法院应当实质尊重当事人达成赔偿协议的目的，以最大限度发挥磋商机制作用为目标进行司法审查。

司法审查不是替代磋商就损害事实和赔偿责任作出全新的判决，应以磋商程序正当性为司法审查重点，无需对本案争议问题作出实质判断。对磋商程序的司法审查主要采用客观标准，即以磋商程序是否符合法律规定作为判断程序是否合法的标尺。

2.磋商过程的真实性与有效性

对于磋商过程的真实性与有效性，当事人未提出异议的，应默认赔偿协议在自愿合法合规的情况下签订。如赔偿协议内容复杂，有可能存在虚假磋商、损害公共利益的，可以通知双方当事人共同到场对协议进行核实。

3.协议的可执行性

司法确认最直接的作用就是赋予强制执行力，因此生效裁定更具可执行性是司法确认的内在要求。一是法院应当在对协议内容中涉及履行义务部分，例如修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题，向磋商双方明确提示考虑协议可行性。二是发挥专业优势，作为执行主体，法院也应对文书可执行性进行判断。因此司法确认的审理组织可以选择合议制，由执行法官与审判法官共同组成。

（三）磋商司法制度衔接问题

有学者提出赔偿义务人不履行赔偿协议时，行政机关可以就赔偿协议向法院提起合同履行之诉，笔者认为这种做法欠妥：磋商的整个过程由行政权主导，赔偿协议是一种过程性行政行为的载体，司法权不宜干涉，如果可以就赔偿协议提起合同履行之诉，赔偿协议的性质暂且不论，法院需要对协议内容进行实质性审查，司法权与行政权的作用场域与关系会发生混乱。因此当赔偿义务人不履行赔偿协议时，应视为磋商未达成一致的观点，此时可以提起生态环境损害赔偿诉讼。

结语

法律的生命在于实施。虽然生态环境损害赔偿协议司法确认已经获得司法实践的支持，但是从实施效果来看并不尽如人意，还有较多提升空间以充分彰显制度设计目的。应明晰磋商前置程序是在民事诉讼程序前引入公法行为，而赔偿协议的司法确认程序，应定性为在公法行为吸纳私法责任情形下，以私法手段进行合并确认的特殊程序，是环境行政管制与环境司法管制相结合的新型环境民事诉讼程序，基于此可以从公私法区分、效率价值和补强功能三个角度出发确立完善该程序的基本原则。具体而言，可以通过允许赔偿权利人单方提出申请、不限制管辖法院层级、以形式审查为主等方面有针对性地设置一些特殊的程序规则。同时，应当看到磋商协议司法确认制度所体现的“穷尽行政执法”在其他环境法律制度中也有普适性，这对未来环境法律体系化构建完善具有深远意义。

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